俄罗斯、德国就业支出绩效评估制度

（一）基本情况

俄罗斯国土面积1700多万平方公里，有89个联邦主体，人口1.45亿人。从2000年普京当选总统开始，俄罗斯逐步摆脱了苏联解体后政治和经济体制转轨的艰难状况，推行稳健的社会经济政策，利用国际油价上涨的有利形势，积极拓展国外能源市场加强规范国内经济秩序，投资和经营环境得到一定改善，财政收支状况明显好转，外汇储备增加，外债减少，通货膨胀率下降，居民生活水平大幅回升，使俄罗斯步入中等经济发达国家水平，2005年GDP增长速度为6.4%，人均GDP接近5000美元，居民月人均收入300多美元。

俄罗斯的就业制度经历了一个逐步完善的过程。1996年，俄罗斯颁布实施了《居民就业法》，对失业保障和促进就业做了统一规定，由于当时主要处于体制转轨的大背景下，因而法律内容更侧重于保障失业人员的基本生活。随着近几年经济形势好转，俄罗斯对《居民就业法》进行了9次修订，进一步完善了失业救济金制度，同时逐步加大促进就业的力度，不断完善就业服务功能。2005年登记失业率为6.4%。2006、2007年俄罗斯联邦财政安排失业救济和促进就业方面的预算分别为365亿卢布（含就业机构经费，目前1卢布约合0.3元人民币，下同）、401亿卢布。俄罗斯的卫生和社会发展部为失业和就业主管部门，下设就业服务局，并在全国设立11个联邦就业服务分局，2127个就业服务中心，工作人员共有4.8万人，在失业保障和促进就业工作中发挥管理和服务作用。

（二）失业保障和促进就业的主要措施

《居民就业法》是俄罗斯失业保障和促进就业工作的主要依据，主要包括失业保障和促进就业两方面的政策规定。

1、失业保障政策。2001年俄罗斯开始征收社会保障税，由雇主按员工工资28%缴纳（目前已提高到37%），由联邦政府统一征收，统筹用于养老、医疗、失业救济保障支出，2003年联邦社会保障税收入11078亿卢布。在此基础上，《居民就业法》中就失业救济金使用和发放问题，按照“既保障基本生活，又促进努力就业”的原则，对申领等待期、待遇期和相应失业救济金标准做出了详细规定。一是在正常情况下，失业前一年累计从事相当于半年以上付薪工作的，失业者可以按标准申领失业救济金。失业救济金标准按本人失业前最后3个月平均工资的一定百分比计算，头3个月75%，随后4个月60%，再后面的5个月为45%。领取期限在18个月内累计不超过12个月。二是领取期满仍然不能就业的，可再次申领，第二次的最长期限为12个月，但只能按最低标准领取失业救济金。两次申领失业救济金在36个月内累计最多不超过24个月。三是对其他初次寻找工作的、长期停止工作后试图恢复工作的、主动辞职的、因违反劳动纪律和其他违法行为被解雇的失业者，减少领取失业救济金的期限并降低标准。对无正当理由长期不到就业服务部门报到、用欺骗手段试图或者已经获得失业救济金和两次拒绝合适的工作机会、擅自停止就业服务部门派遣的培训，以及3天内无正当理由不到用人单位应聘、拒绝领取工作（培训）介绍信的失业者，分别采取停止、暂停或缩减支付失业救济金。

2、促进就业政策。《居民就业法》另一个重要意义在于确立了市场化就业机制，由“国家保障的充分就业”为主改变为“市场竞争条件下的自由选择就业”为主，目的在于促进居民实现充分和自由的就业权利。该法在此方面从宏观目标到具体措施都作了十分详细的规定。

宏观目标方面的规定有：国家开发劳动力资源，提高劳动力的流动性，保护国内劳动力市场；支持作为就业的劳动活动和经营活动，促进生产性和创造性劳动能力的开发；为特别需要社会保护和寻找工作困难的公民实施专门的就业促进措施；预防大规模失业，减少一年以上的长期失业；鼓励雇主维持现有工作岗位并创造新的工作岗位；促使就业政策同投资政策、产业结构政策、社会保障政策、收入分配政策、防止通货膨胀政策等其他经济社会政策相协调；协调并监督国家机构、工会组织（包括其他职工组织）以及雇主组织在制定和实施就业促进措施方面的活动；处理俄罗斯公民在国外的就业问题和外国公民在俄罗斯的就业问题等。

具体措施方面的规定有：国家制定财政支持计划，促进就业资金和失业人员救济金由联邦统一拨付，并监督资金的使用；通过金融信贷、投资和税收政策来促进生产力的合理配置，提高劳动力的流动性，发展临时就业和自主就业，鼓励灵活就业，采取多种措施稳定现有岗位，开发新的工作岗位，并组织创造有酬的公益性岗位；按照失业者失业前职业活动的特点、教育程度、性别、年龄等特征进行分类，根据劳动力市场状况，为失业者提供最有效的就业帮助；免费向公民提供职业咨询、介绍和培训的信息，其中对失业公民还可免费举办职业指导、心理辅导、职业培训、再就业培训，并提供助学金；建立由各方代表组成的促进居民就业协调委员会，赋予工会和其他职工代表组织更大的权利；在明确雇主权利的同时，还规定促进雇主参与保障居民就业的多项义务，如解雇职工的提前通报制度、通报空余岗位和保留部分岗位以安置相应人员就业、可在税前利润中核减职工培训经费等。

（三）取得的成效和存在的主要问题

根据俄国家统计局统计，2000年以来俄罗斯就业人口逐年上升，失业人口逐年下降。截至2006年9月底统计，全国调查失业530万人，占经济活动人口7470万人的7.1％，比2000年10.5%下降三个多百分点，其中登记失业并获得失业救济金人口170万人，支付水平在每人每月27-104美元之间，月平均37美元。大多是从未就业的年轻人和失业超过一年以上的长期失业者。另据统计，2005年各地就业服务中心共为1020万人提供就业和职业培训服务，并组织60万人参加了公益性工作。

虽然俄罗斯失业保障和促进就业的措施取得了显著成效，近两年失业率比较稳定，降到历史上最低水平，但仍然存在一些深层次的问题。一是存在大量的潜在失业人员。由于企业改革正在逐步进行，目前部分企业在停工停产时，仍通过停发、减发工资，或允许休假等缩短工作时间的办法避免职工完全失业，富余人员很少释放到社会。二是存在大量的结构性失业人员。大批的军事和机械工程技术人员过剩，而同时大批的新兴高技能工种岗位空缺。三是就业观念还不够成熟，就业服务还不到位。大部分失业者不愿接受短期、艰苦的非技能工作岗位，职业技能培训效率还不高，年轻的未就业人员和想转换岗位的失业者得不到有效的培训，仍处在长期失业状态。四是还没有建立失业保障和促进就业工作的绩效评价体系，服务管理工作比较粗放。

二、德国就业工作的基本情况

（一）基本情况

德国国土面积35.7万平方公里，有8200多万人，是欧盟人口最多的国家，也是世界第三大经济体。1991年东、西德统一后，由于历史遗留问题，社会和经济发展出现波动，但同时也提供了巨大的发展空间，经过努力，目前原东德地区经济获得较快发展，整个德国经济重新走上稳步发展的道路。

德国是世界上最早建立社会保障制度的国家，早在19世纪中叶，就开始逐步建立社会保障制度。1927年开始，进一步建立了法定的失业保险制度。1969年，针对经济发展缓慢的状况，制定了《促进就业法》，标志着就业政策从“消极”转变为“积极”。经过多次政策调整，在2005年又推出“哈茨计划”，包括提高就业服务效率、扶持失业人员创业、对企业减少裁员给予资金支持等一系列促进就业的政策，目的是进一步激活劳动力市场，引导失业人员积极寻找工作。2005年失业率为11.8%。德国在联邦劳工部下设联邦就业服务局，负责失业保障和促进就业的具体工作，总部设在纽伦堡，有10个州级中心，181个市级中心，以及650个分支机构，职员10万人。2006、2007年度联邦失业保障和促进就业预算支出分别安排502欧元（2006年实际支出452亿欧元，1欧元约合10元人民币，下同）、436亿欧元。2007年就业资金预算收入主要来源于失业保险缴费331亿欧元、联邦财政补贴65亿欧元、企业破产安置缴费10亿欧元等，主要支出包括促进就业130亿欧元，失业保障214亿欧元，以及其他工作经费等。

（二）失业保障和促进就业的主要措施

经过多年的实践和探索，目前“哈茨”计划改革的焦点在于，逐步削减失业保障待遇，切实落实各项促进就业的措施，变被动生活救济为主动促进就业。

1、失业保障政策。德国实行雇主代扣代缴、统一缴纳社会保险费的政策，社会保险包括医疗、养老、工伤、护理和失业五项，其中失业保险按雇员工资额的一定比例缴费，由雇主和雇员各自负担一半。由于德国失业保险支出规模不断扩大，此项缴费比例1993年前为6.3%，1993年至2006年调整为6.5%。在欧盟各国中，德国失业保险费率较高，而增值税税率偏低，为与欧盟各国平衡， 2007年德国计划将失业保险缴费比例降低为4.2%（约减少失业保险收入100多亿欧元）。同时，将增值税税率从16%调整至19%，增加3个百分点，将其中的一个百分点收入用于失业保障，以弥补失业保险支出（2007年联邦财政预算安排补贴65亿欧元，不足部分通过提高效率、减少支出解决）。这些政策调整，既达到增值税税率与周边国家持平，防止税收流失的目的，又发出国家将压缩失业保险支出、逐步削减失业保障待遇的信号。同时，用增值税收入调节失业保障收支，将使失业保障收支与国家经济发展形势更紧密地联系在一起。

失业保障支出主要用于两个方面：一是发放失业保险金。只有参加过一定时期工作、缴纳过失业保险费，并在就业服务中心登记失业、就业服务中心没有找到合适工作的失业者，才可以领到失业保险金。失业保险金标准最高为失业前每月税后工资的60%（有孩子的为67%），最长可以领取一年半，比原来三年的期限缩短了一半。二是发放失业救济金。领取失业保险金到期后尚未就业的，可以无限期申请失业救济金，标准为每月每人345欧元，与失业者共同生活的其他家庭成员，如果其收入达不到失业救济金标准的，也可享受失业救济（相当于我国城市居民最低生活保障制度）。

另外，在失业者领取失业保险金期间，就业服务局将按其失业前每月税后工资的40%，继续帮助其缴纳养老和医疗保险费。

2、促进就业政策。德国就业服务局的主要任务除上述失业保障外，还提供就业咨询、岗位介绍、人员培训等方面的服务，并注重提高服务效率。一是按照“调动劳动者积极性、激活劳动力市场”的原则，普遍加强失业者重新融入社会的心理素质培训，转变就业观念，并相应放宽对就业方式的规定；二是采取切实措施，加强岗位需求和失业者之间的信息沟通，细化各类失业者自身情况和各种岗位需求，缩短职业介绍流程和时间，按项目管理方式有针对性地资助高就业率的培训计划；三是打破政府垄断培训体制，官办的培训机构逐步与政府部门脱钩，鼓励社会机构举办职业技能培训。

（三）取得的成效和存在的主要问题

近几年来，德国通过努力完善失业保障和促进就业政策，使就业服务质量和效率有了明显提高，大大节约了失业保障和促进就业资金开支。2006年联邦就业服务局的预算执行预计比年初预算减少50亿欧元。但失业率指标并不理想。据统计，2005年失业人口486万人，失业率为11.8%，比2004年10.5%反而有所上升，2006年的失业率指标仍不乐观。据了解，主要有以下几方面原因：一是德国经济增长相对缓慢，同时人力成本居高不下，一般技能的岗位需求较少；二是有劳动能力人口下降速度较快；三是德国长期实行的高福利制度积重难返，客观上造成部分失业者不愿意就业；四是部分长期沉淀下来的失业者，由于素质差，很难适应工作岗位需求，获得就业机会很小。

三、俄罗斯、德国就业绩效评估有关情况

（一）俄罗斯就业绩效评估有关情况。俄罗斯虽然没有建立相应的就业支出绩效评估体系，但《居民就业法》的9次修订都是为了解决执行中存在的问题，每次修订前都对政策执行情况进行了系统地总结和评估，也可称为绩效评价，核心是解决就业法规与经济转型不同时期的适应问题。这种修订尽管比较被动，但总体方向是更多地发挥市场配置劳动力资源的作用，因此，修订的效果是积极的，也得到了各界的高度肯定。

（二）德国就业绩效评价有关情况。经过不断实践，德国已建立起结果与目标比较、评估与奖惩挂钩、纵向评估与横向比较相结合的就业工作绩效评估体系，具体内容包括：

1、统一评估指标。联邦就业服务局对各地的就业工作评价设立再就业人数、稳定就业人数、失业人员失业天数、领取失业保险或救济金天数、失业人员培训比例等多项考核指标，既考察就业的数量，又考核就业的质量，既综合测量失业的总体态势，又关注就业工作努力程度及效果。对培训机构也引入考核机制，主要以培训后的就业率作为评估指标，目前规定培训后的就业率必须达到70%。

2、运用“雷达图”方法进行目标与结果的比较评估。联邦就业服务局事前确定各地上述指标的目标值，将各地目标值标入坐标图，构成目标域，再将各地评估期上述指标的实际执行值标入坐标图，形成实际执行结果域，通过目标域与结果域比较，反映各地工作努力情况和目标任务完成情况。

3、纵向、横向评估相结合。联邦就业服务局一方面自上而下要求各分支机构运用“雷达图”方法进行纵向评估，另一方面还组织各分支机构之间的横向绩效评估，将上述各项指标的全国实际平均水平作为基准，按超过或低于基准的多少进行排队，根据指标性质和权重评估各分支机构相应的工作绩效。

4、按评估结果实行奖惩。联邦财政部和劳工部根据各地纵向评估结果，对没有成功介绍失业者工作，致使其由享受失业保险转为享受失业救济的人数，按每增加1人对该地的失业保险基金处以1万欧元（相当1人1年的失业救济金和培训补贴费用）罚款计算，相应核减该地区下一年度的失业保险基金预算，作为联邦下一年的可分配资金收入来源，根据横向评估结果，在下一年将其转移支付给横向评估结果排序在前的地区。另外，对就业培训机构培训就业率达不到70%的，将取消下一次承担培训项目计划的资格。

尽管德国的就业绩效评估主要围绕工作绩效进行，但从出发点和归宿看，都体现在控制支出规模增长，提高资金的总体效益上，也就是通过工作绩效评估，改进资金支出绩效。概括起来其绩效评估体系有以下几个特点：一是统筹性：无论是绩效评估的组织实施，还是评估指标的设立，都由联邦政府部门统一规定，便于统一比较评价。同时，将失业保险基金与财政促进就业资金挂起钩来，统筹使用管理促进就业资金。二是客观性：一方面，考核指标和评价方法的选择，既从不同侧面比较全面、科学地反映就业工作的状况，又简洁、直观、易操作，尽量减少人为影响因素；另一方面，实行“双层评估”，既对各地的工作绩效进行“自己与自己”相比的纵向评估，又对地区之间的工作绩效进行“自己与别人” 相比的横向评估，尽量客观地反映联邦政府驻各地就业服务机构工作的实绩。三是有效性：评估与奖惩挂钩，将评估的结果最终体现到资金预算安排上，通过绩效评估影响资金的分配使用，通过预算约束硬化绩效评估，突出支出绩效评估的重点是资金分配使用的效果，并形成制度化、机制化的绩效评估体系。

三、几点启示

从俄罗斯、德国就业支出绩效评估考察情况看，由于两国发展阶段不同，受经济社会发展路径制约，失业保障和促进就业的政策也有很大差异，取得的成效和存在的问题也各不相同。借鉴两国经验，结合我国国情，有以下几点启示：

（一）必须建立完整、科学和可行的就业支出绩效评估体系。就业支出既关系就业资金使用的安全、规范和有效，又涉及就业政策的惠及面和效果，还影响就业工作任务的完成情况和就业局势的变化，对其绩效进行评估，可以为就业制度政策设计、就业形势分析判断和就业任务计划确定提供重要的参考，对于提高就业资金使用效率、就业政策的针对性和就业管理工作水平，都具有十分重要的意义。从俄罗斯、德国的实践看，就业支出绩效评估体系不仅包括指标确定和方法选择，还涉及数据采集和组织实施等内容，是一个完整的系统工程。

我国政府高度重视就业工作，明确将实现比较充分的社会就业作为我国构建社会主义和谐社会的主要目标任务之一，近几年制定了一系列促进就业再就业的扶持政策，各级政府也不断加大就业资金投入，支持就业再就业目标任务的完成。为切实落实各项扶持政策，提高资金的使用效果，迫切需要建立完整、科学和可行的就业支出绩效评估体系。目前，部分地方已在这方面进行了有益的探索，下一步要围绕建立中国特色的就业支出绩效评估体系，在本项目研究和指导地方工作中，不仅要从建立健全完整就业支出绩效评估体系出发，还要注意评估指标和方法的科学性，尽量客观反映就业工作实绩，避免人为影响因素，便于国际间比较。同时，应结合我国的实际，力求实用、简便、易操作，以确保这项工作可持续开展。

（二）就业支出绩效评估应着眼对整个就业工作的评价。一般意义上讲，支出绩效主要是指支出的产出效果，其评估一般围绕成本和收益的比较进行，目的是尽量花最少的资金，取得最大的效果。结合俄罗斯、德国的经验，就业支出绩效评估可概括为三种方法。第一种是狭义的就业支出绩效评估方法，主要围绕不同报告期的就业资金安排使用情况进行比较分析，反映单位就业资金的使用效果或效率，以此作为考核就业资金的使用效果和调整未来就业资金安排使用规模、结构的依据。第二种是中口径的就业支出绩效评估方法，由于就业资金安排使用是以就业政策作为依据的，可以反映政策的实施效果，因此，围绕不同报告期就业政策实施效果，通过对就业资金安排使用情况进行比较分析，既可对不同政策组合的效应进行评估，作为调整政策的依据，又可对同一政策的效率进行比较，从而对政策进行调整和完善。第三种是广义的就业支出绩效评估方法，主要围绕不同报告期就业工作的效果和效率，通过对就业资金安排使用情况进行比较分析，反映就业工作的努力情况和效果，为制定就业工作计划和改进工作提供依据。

充分就业已成为各国政府的主要施政目标，无论是失业保险还是公共财政安排的就业支出，作为国家公共管理职能的重要体现，是依据国家就业政策和就业工作需要做出的资金安排，比较全面地反映了政府整个就业工作的全貌。因此，对其绩效的评估不单纯是个技术方法问题，不仅要考虑支出的经济效果，或某项政策的实施效果，还要注意支出的社会效果，综合考量就业形势变化趋势和工作努力情况，从支出的不同侧面考证整个国家就业制度、政策和工作的绩效。今后在推进我国就业支出绩效评估工作时，要根据评估的目的和上述三种方法的各自用途进行选择。第一种方法是财政部门不断优化资金分配和管理的基础工作，可在财政系统推广使用；第二种方法是财政部门参与就业政策制定和落实的依据，可在就业政策调整决策前，以及掌握政策落实情况时使用，通过对一定时期就业资金使用绩效评估，为就业政策的调整提供佐证。第三种方法是财政部门参与就业工作考核的手段，可通过就业支出绩效评估，积极参与包括制定就业工作计划、考核就业目标任务完成等在内的就业工作全过程，从而提高资金的使用效益，保证就业资金真正用于促进就业工作的开展。

（三）就业支出绩效评估结果必须体现到严格的预算约束上。从德国的实践看，由于经济增长乏力和长期实行高福利制度，使得就业资金需求不断增加，而失业状况一直得不到相应改善。基于就业政策落实和任务完成与工作努力程度密切相关，在开展就业工作绩效评估的基础上，通过实行评估结果与奖惩挂钩、财政资金与失业保险基金统筹考虑、就业资金与就业中介机构服务质量相联系等措施，硬化预算约束。虽然就业工作绩效评估并不直接增加就业岗位，影响失业率的高低，但它有利于提高就业资金预算安排的科学性、准确性，有利于提高就业资金分配的公平性和有效性，有利于不断改进就业工作，降低促进就业成本，提高资金的使用效率。

下一步要借鉴国外的有益经验和做法，积极开展就业支出绩效评估工作，统筹财政预算安排就业资金与失业保险基金，逐步推行项目预算管理，建立健全就业资金分配“以奖代补”机制，为我国就业政策的制定和完善，为各项就业再就业工作的顺利开展和目标任务的圆满完成，发挥积极的作用。

（四）需要研究处理好的几个关系

从我国的情况看，目前建立就业支出绩效评估制度，还需要深入研究并处理好以下几个关系：

一是就业支出绩效评估与社会保障支出绩效评估的关系。德国作为高度发达的国家，尽管通过就业支出绩效评估，也意识到以消极的就业政策为核心的高福利制度对就业的负面影响，失业保障和促进就业资金投入的边际效益越来越小，但受福利待遇只能上、不能下的刚性作用，即使面对经济增长放缓、劳动力人口下降等情况，也难以调整福利制度和就业政策，大幅度减少失业。因此，在引入就业支出绩效评估制度时，还必须高度重视就业与社会保障政策之间的关系问题，既要注意政策的相互衔接，形成促进就业的合力，又要考虑将就业支出绩效与相关社会保障支出绩效联系起来进行评估，形成就业与社会保障工作的良性互动。

二是就业支出绩效评估与地区经济社会发展水平、工作能力、资金分配导向的关系。俄罗斯、德国两国内部也都存在地区之间经济社会发展水平、工作能力等方面的差异，尽管在确定各地区目标任务时已尽量照顾各地实际，减少客观因素的影响，但这些因素仍直接影响就业支出绩效评估的结果，而且往往欠发达地区的就业支出绩效评估结果并不理想，如果以此分配就业资金，极不利于这些地区的工作。我国就业资金分配原则是向中西部地区和老工业基地倾斜，这就要求就业支出绩效评估必须顾及地区之间客观存在的差距，尽量保证评估指标的可比性和评估结果的公正性。

三是就业支出绩效评估与制定就业政策、目标任务的关系。就业支出绩效评估只是完善政策、改进管理和提高效果的依据，并不意味就业政策的必然调整，更不能根本改变就业的局势。通常支出绩效评估反映一定时期的工作进展情况，属于相对短期的执行结果，更多地取决于工作努力程度，评估结果随时期的不同而变化较大；而就业政策、目标任务更多地取决于经济生活发展形势和要求，特别是法律和政策一般应保持相对稳定。也就是说，一项对长期可持续发展有益的政策，可能在短期内还未充分显现其积极作用，初期对其进行绩效评估，结果可能并不尽人意。相反一项长期政策即使最初规定十分严格和科学，但由于执行过程中随意开口子，或其他政策干扰抵消，最终从过程绩效评估看，该项政策执行效果可能并不理想。因此，还需要从较宏观、较长远的角度进行决策绩效评估，并使过程、结果和决策三类绩效评估相辅相成，以全面、准确地分析判断就业形势，科学、严谨地研究制定就业政策，客观、合理地确定和考核就业工作任务。